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建立不动产统一登记制度——省国土资源厅政策法规处负责人答记者问

日期:2014-03-19 16:56来源:海峡资源报 【字体:

  

    2013年11月20日,国务院常务会议决定,整合不动产登记职责,将现行分散在多部门的不动产登记职责统一到国土资源部承担,由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责。自此,不动产统一登记工作走上快车道。目前,不动产统一登记工作正紧锣密鼓地进行,各级政府、国土资源部门以及现有相关不动产登记部门对统一登记工作都非常关注,我省也正在按照中央编办和国土资源部的有关文件精神,有条不紊地开展各项工作。为统一思想,推动工作,本报记者就不动产统一登记有关问题采访了省国土资源厅政策法规处负责人。
    问:请您介绍一下不动产统一登记的基本概念。
    答:不动产是指土地,以及附着在土地上的不可移动或移动会损害其经济价值的定着物(如房屋、林木等)。在许多国家和地区,如德国、日本等,法律上都把不动产等同于土地,房屋和林木等地上定着物的物权登记都内含在土地登记范畴内,由统一登记机构办理,土地登记本身就是包括房屋、林木等在内的不动产统一登记。因此,可以说不动产统一登记也是国际通行制度。目前,我国要实施不动产统一登记,就是要整合现行分散在几个部门的登记职责,实现登记机构统一、登记簿册统一、登记依据统一、登记信息平台统一,建立不动产登记信息管理基础平台,为登记权利人提供“一站式”服务,减少办证环节,并逐步随着统一登记制度的完善,适时换发统一的不动产登记证书。
    问:为什么不动产统一登记要以土地为核心?
    答:不动产统一登记建立在土地基础上,主要是基于土地的永续存续的物理特性,以及便利经济调控和社会治理等原因。土地作为不动产统一登记的核心,主要具有以下优势:一是空间优势。在各种不动产中,土地是最基础、最重要的不动产,也是面积最大的不动产,其他不动产登记如房屋、林木等都依附于土地而存在,与土地是点与面的关系,都必须记载该不动产的座落位置等有关土地的信息。因此,以土地为基础进行登记,可以包容其他不动产物权的登记,而其他不动产的登记则无法包容无地上附着物的土地登记。二是时间优势。其他不动产如房屋都有使用、存在的时间所限,会因为自然或者人为原因而灭失,而土地具有永续性,不因其他物权的灭失而灭失,变化的只是土地利用的类型和权属的转移。以土地为基础统一不动产登记有利于保持登记的持续性和长期性。三是“一张图”优势。通过以土地为核心开展不动产统一登记,可以实现不动产统一管理,同时将房产、林地、土地承包经营、海域使用等信息纳入“一张图”平台,实现不动产与国土资源“一张图”管理,更好发挥“一张图”平台宏观调控与监管作用。四是实践优势。我国许多城市,如厦门市早些年已经实行了土地房产统一登记。其他一些地方如莆田市结合城乡一体化发展,也在逐步实行土地房产统一登记。这些地方的国土资源部门为土地、房产这两宗最大的不动产统一登记作了成功的尝试,积累了成熟的经验,既减少了行政成本,也提高了工作效率,更方便了社会群众。五是法制机制体制优势。我省从1988年就开展了土地确权登记发证工作,建立了省、市、县三级土地登记机构,1996年省人大常委会颁布了《福建省土地登记条例》,可以说,土地登记从立法、机构设置、从业人员、发证率等方面都具有极大的优势,具备了开展不动产统一登记的条件。六是服务社会优势。近年来,为解决执行难问题,法院系统通过与国土资源部门建立点对点网络查控执行系统,及时掌握被执行人的土地财产状况,加以处置。地税部门通过与国土资源部门建立“以地控税”机制,防止企业土地税源的流失等,而且,社会需求将不断拓展。
    问:国外及我国台湾地区不动产登记机构是如何设置的?
    答:在世界发达国家,不动产统一登记是通例,概括起来不动产统一登记机构有三类:分别是法院登记、法务部门登记、地政部门登记。在德国以及德国法系的国家(如瑞士、韩国等),由于法律上规定不动产登记具有公信力,并且区分物权行为和债权行为,因此不动产登记被视为司法性行为,登记机构设在法院之下是完全符合他们的法律逻辑的。在日本,则是由法务省下设的法务局和地方法务局负责办理土地登记。而在我国台湾地区,是由各市县的地政事务所办理土地登记。地政事务所属于地政署管辖,而地政署又是内政部的下属单位。按照台湾地区的“土地法”,土地是指“水陆及天然富源”,天然富源是指矿藏等物,因此矿产也属于土地,而房屋等建筑物及林木等作物分别被定义为土地上的建筑改良物及农作改良物,也属于土地。从以上不动产登记模式看,有统一立法、同一机构、专业人员是共同特点。
    问:请谈谈实行不动产统一登记的背景和意义?
    答:我国虽然早在上世纪80年代起,通过制定《土地管理法》《城市房地产管理法》《担保法》《森林法》《草原法》等法律以及配套法规规章,建立了土地、房屋、林权等不动产的初始登记、变更登记、抵押登记等各类登记制度,推进了社会经济发展,为不动产物权的设立、变更、交易等提供了较好的法律保障。但是,由于创建这些登记制度是在经济体制改革初期的大环境开展起来的,虽然房屋、林地林木以及海域等不动产都附着于土地,甚至本身就是土地,却不可避免地受到计划经济体制下的行业分割管理经济资源的影响,不同部门分别办理不同的不动产产权登记。各类不动产登记信息、审批信息、交易监管信息等不能互联互通。随着经济体制改革向纵深发展,以上分割登记的弊端进一步凸显,集中表现为房地产调控缺乏完备的不动产登记统计数据和信息支持,分割登记也隐蔽了一部分炒作房产者的房产持有情况,既不利于摸清税源,又不利于保证调控政策与保障民生政策相协调,不符合推进“阳光政府”建设的基本精神,也不利于体现便民高效的依法行政要求。为此,2007年全国人大颁布的《物权法》中规定,“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法由法律、行政法规规定。”可见实行不动产统一登记,既有法律依据,意义也十分重大,主要有:一是可以更好地落实《物权法》,保障不动产交易安全,有效保护不动产权利人的合法财产权;二是适应经济社会发展的客观需要,推进依法行政;三是从制度上加强和创新社会治理,有助于完善国家治理体系和治理能力,促进社会公平正义;四是可以在技术上进一步健全预防和惩治腐败现象的体系建设。
    问:请您介绍一下不动产统一登记的发展过程。
    答:《物权法》施行后,不动产统一登记工作就提到了国家及有关部委的议事日程。2013年3月第十二届全国人大第一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》,要求整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记等职责。2013年3月28日,国务院办公厅发布《关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》(国办发〔2013〕22号),明确规定2013年要完成的任务之一为“(四)整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责等。(中央编办负责。2013年4月底前完成)”,2014年要完成的任务之一为“(十二)出台并实施不动产统一登记制度。(国土资源部、住房城乡建设部会同法制办、税务总局等有关部门负责。2014年6月底前出台不动产登记条例)。”2013年11月20日,国务院常务会议决定,将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担,理顺部门职责关系,减少办证环节,减轻群众负担。一是由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责,基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担。各地在中央统一监督指导下,结合本地实际,将不动产登记职责统一到一个部门。二是建立不动产登记信息管理基础平台,实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享,消除“信息孤岛”。创造条件,逐步建立健全社会征信体系,促进不动产登记信息更加完备、准确、可靠。三是推动建立不动产登记信息依法公开查询系统,保证不动产交易安全,保护群众合法权益。国务院常务会议要求,各有关部门要加强对各地职责整合工作的指导,加快清理相关规章制度,做好有关事项的整理交接,确保不动产登记职责整合工作有序、平稳推进。
    2013年12月6日,中央编办向国土资源部、住建部、农业部、国家林业局和国家海洋局发出了《关于整合不动产登记职责的通知》(中央编办发【2013】134号),明确如下:“国土资源部负责指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作;会同有关部门起草不动产统一登记的法律法规草案,建立不动产统一登记制度,制定不动产权属争议的调处政策;推进不动产登记信息基础平台建设;会同林业局负责国务院确定的重点国有林区森林、林木、林地的登记发证;会同海洋局负责国务院批准项目用海、用岛的海域使用权和无居民海岛使用权的登记发证等。”
    问:不动产统一登记工作相关部门应该如何协调配合?
    答:为建立不动产统一登记工作机制,加强不动产统一登记职责整合后的协调配合,国土资源部会同住建部等单位,建立不动产登记工作部际联席会议制度。2月24日,国务院批复国土资源部,同意建立不动产登记工作部际联席会议制度。
    部际联席会议制度明确,不动产登记工作部际联席会议的主要职责是,在国务院领导下,协调解决不动产统一登记制度建立和执行过程中的重大问题;研究提出不动产统一登记制度建立的工作思路和政策建议;协调不动产统一登记工作的宣传和舆论引导;协调不动产登记的制度体系、技术规范、信息平台建设等重要问题;研究不动产登记条例及相关法律法规的起草修订;统筹协调对地方不动产统一登记工作的监督指导;完成国务院交办的其他事项。
    联席会议成员单位由国土资源部、中央编办、财政部、住房和城乡建设部、农业部、税务总局、林业局、法制办、海洋局等9个部门组成,国土资源部为联席会议牵头单位。国土资源部部长担任联席会议召集人,分管负责同志担任副召集人,各成员单位有关负责同志为联席会议成员。联席会议成员因工作变动需要调整的,由所在单位提出,联席会议确定。
    联席会议办公室设在国土资源部,承担联席会议日常工作,督促落实联席会议议定事项。联席会议设联络员,由各成员单位有关司局负责同志担任。
    部际联席会议制度要求,各成员单位要按照职责分工,主动研究不动产统一登记制度实施的有关问题,切实履行本部门职责,认真落实联席会议确定的工作部署和任务。各成员单位要相互支持,密切配合,形成合力,充分发挥联席会议的作用。联席会议办公室要及时向各成员单位通报工作进展情况。